Sistemas de innovación local como política nacional de desarrollo.
Por Matías Bianchi | ADS.
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Co-director de Asuntos del Sur y consultor del Centro de Desarrollo de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico
Una región innovadora es una que logra un nivel de competitividad económica sustentada en la efectiva explotación de externalidades específicas del propio lugar y de su potencial no utilizado. Ya Bercovich nos alerta que esto no se logra simplemente con acciones a nivel empresarial, sino en la totalidad del ecosistema socio-institucional en el que se desarrolla la actividad económica.
Es así que la política tiene un rol importante ya que los tomadores de decisión son quienes deben identificar las posibles externalidades donde la actividad económico se encuentra constreñida ya sea por su distancia geográfica, por su falta de recursos humanos o por la presencia de límites político administrativos.
En las regiones innovadoras los distintos actores cooperan ya sea para explotar dichas externalidades locales o para sortear los cuellos de botella que se les presentan. Cuando los actores cooperan permiten circular la información y el conocimiento creando infraestructuras claves para la mejora de la competitividad en términos de economías de escala, de incorporación de tecnologías y la disminución de costos. Estos tres han sido históricamente los principales limitantes del desarrollo económico en América Latina.
Si embargo, no hay que equivocarse, una estrategia de desarrollo local no es local sino nacional. La cooperación horizontal entre actores locales, públicos y privados y entre diferentes instituciones locales son factores fundamentales para generar competitividad pero son aún insuficientes. Es clave que la cooperación tenga una dimensión vertical que incluya una coordinación efectiva entre los diferentes niveles de gobierno.
Con el ejemplo concreto de Argentina, este artículo quiere hacer énfasis en la importancia del gobierno nacional coordinando el proceso de innovación ya sea para erradicar obstáculos que frenan la competitividad como también para potencial y multiplicar procesos locales exitosos.
Me centraré en dos casos en Argentina que muestran los errores en políticas de desarrollo regional de este país y las potencialidades para una mejora sustancial en ese ámbito. Un caso es el de San Luis, capital de la provincia con el mismo nombre, y el otro es Rafaela en la Provincia de Santa Fé. Ambas ciudades son seguramente los casos mas importantes de desarrollo industrial en este país en las últimas tres décadas aunque cada una como modelo opuesto a la otra.
Rafaela es uno de los casos más emblemáticos entre los ecosistemas de innovación en Argentina. Esta ciudad fundada en 1881 por colonos alemanes se desarrolló alrededor de la producción ganadera entre pequeños y medianos productores. Desde muy temprano, y seguramente debido a la equitativa distribución de recursos, estos actores empezaron a asociarse para llevar la producción a los mercados consumidores y luego, paulatinamente, para industrializarse en pos de sustituir las maquinarias y repuestos que escaseaban durante las guerras mundiales. Más recientemente, en los años 80s y 90s se desarrolló una industria metalmecánica de exportación con el mismo perfil cooperativo. En este proceso cumplieron un rol determinante una nueva generación de líderes que en los 90s crearon una serie de instituciones públicas y privadas para desarrollar el capital humano, para promocionar las empresas locales, y para generar la información estadística necesaria para planificar el desarrollo de la región. Se generaron iniciativas de cooperación horizontales con iniciativas públicas privadas (como la Fundación para el Desarrollo Regional) como conexiones entre centros de investigación con industria (el 86% de las empresas más grandes en Rafaela tienen algún tipo de acuerdos de cooperación con centros educativos). Los resultados están a la vista: hoy, Rafaela exporta a 85 países y el valor de las exportaciones de Rafaela es cinco veces superior a la media del país.
Sin embargo, las coordinaciones verticales con el gobierno provincial y nacional han sido limitadas. Es cierto que ha habido como el desarrollo del centro de desarrollo del INTA o cierto apoyo en la promoción de exportaciones, pero estas aún han sido limitadas.
Esto no significa que nunca haya habido una política de desarrollo territorial en Argentina. Si la hubo, y una muy importante, aunque con un enfoque erróneo. San Luis es el caso emblemático de esa política nacional de desarrollo regional erróneo. Esta provincia, históricamente marginada del proceso de desarrollo económico, ya sea del modelo agroexportador del siglo 19 como del de sustitución de importaciones de mediados del siglo 20, fue beneficiada a principios de los años 80 por una Ley de Promoción Industrial que también beneficiaba a otras cuatro provincias. Esta Ley consistía centralmente en la exención impositiva para radicaciones industriales en la provincia y encima le daba el poder de otorgamiento de estos emprendimientos al gobierno provincial. A simple vista, el resultado fue asombroso: entre 1984 y 1990 unas dos mil empresas se radicaron en la provincia, el empleo industrial se multiplicó por cinco y el producto geográfico otras tantas. Sin embargo, este proceso se hizo sin ninguna coherencia ni supervisión. Sólo se instalaron industrias “con rueditas” interesadas en los fabulosos beneficios fiscales, sin desarrollar ninguna especialidad (todo tipo de ramas industriales se instalaron), ni se preocupó por desarrollar un encadenamiento productivo (los beneficios eran para productos terminados), y ni hablar de conexiones con los centros de investigación. En definitiva, esta política fiscal progresiva terminó siendo muy cara (unos 40-50 billones de dólares), y los resultados fueron regresivos en términos políticos y económicos. Se consolidó una elite política en el gobierno provincial y se propició el comportamiento rentístico de los agentes económicos. Todavía hoy siguen presentas las secuelas.
Los casos de Rafaela y de San Luis demuestran el rol fundamental del gobierno nacional en los procesos de desarrollo. En el caso de San Luis, el haber dejado el proceso librado a la discrecionalidad del gobierno provincial permitió que se consolidara una dinastía con una corte rentística alrededor del gobierno provincial, y en Rafaela que no se explotaran totalmente las externalidades positivas ni que estas se extendieran a otras regiones.
Un gobierno nacional puede ayudar en varios sentidos. Por ejemplo, el gobierno nacional tiene la capacidad de proveer coherencia y consistencia a los proyectos de desarrollo regional. Por ejemplo ayudar a promover la especialización regional. La falta de control en el caso de San Luis llevó a una diversificación productiva que no condice con el tamaño del mercado. Gran diversificación en pequeña escala limita el acceso a los beneficios de las economías de escala y hace a los proyectos insostenibles.
En el caso de Rafaela, esta tiene cierta especialización en la metalmecánica pero sus firmas todavía no tienen los recursos para tomar ventaja de las economías de escala. El gobierno nacional podría apoyar más en este sentido para bajar costos y ayudar a acceder a mejoras tecnológicas y de comercialización.
De la misma manera, el gobierno nacional puede proveer estándares que sean comparativos con otras regiones, debe proveer transparencia en la implementación de iniciativas, y puede ser fuente de financiamiento y de know how para los emprendimientos.
Un problema es cómo hacer para que estos niveles tengan una relación cooperativa y no jerárquica. Bueno, muchas regiones están explorando los acuerdos de tipo contractuales que permitan la negociación entre los niveles de gobierno y así continuar el mantenimiento de cierta discrecionalidad de los actores locales.
En definitiva, la cuestión es no olvidarse que si bien la competitividad depende cada vez más de los actores locales, no hay que olvidarse de la capacidad de los gobiernos nacionales para apoyar estos procesos.
