Latinoamérica y Estados Unidos, relaciones difíciles y escenarios posibles
Por Miguel M. Benito Lázaro Licenciado en Historia, Facultad de Geografía e Historia (Universidad Complutense de Madrid -UCM-). Máster Interuniversitario en Diplomacia y Relaciones Internacionales (Escuela Diplomática de Madrid - ICEI) especialidad en Economía Internacional y presencia de la Empresa Española en el Exterior.
Nada descubrimos cuando afirmamos que la política de seguridad y defensa latinoamericana está marcada por la vecindad con Estados Unidos. Las diferencias – conceptuales, operacionales, de capacidad y de proyección- han pesado mucho sobre la posibilidad de articulación regional.
Que la relación con el gran país del norte no ha sido históricamente fácil es tan cierto como que los gobiernos de América Latina han usado esa proximidad geográfica con Estados Unidos como paraguas y excusa para justificar su limitada relevancia global. La región lleva pagando años esa actitud tan victimista como pasiva. Esa relación intervencionismo-victimismo establecida entre Estados Unidos y Latinoamérica condujo a un círculo vicioso que expandía la brecha de poder e influencia entre las partes. Al mismo tiempo, la irrelevancia en términos internacionales de los países latinoamericanos potenciaba la tutela de Washington.
Para cambiar la inercia en los próximos años América Latina deberá ser capaz de articular una política exterior más independiente y autónoma con mayores márgenes de acción para alcanzar sus objetivos en las agendas hemisférica y global. Haciendo una breve relación de la política de Estados Unidos hacia el continente entendemos mejor los comportamientos a los que estamos aludiendo:
La Doctrina Monroe por la que se definía el continente americano como un espacio de cerrado a las influencias extracontinentales.
El Destino Manifiesto que impulsó la incorporación de California, Nuevo México, Arizona, Colorado y Nevada a la potencia del norte mediante la guerra. El Imperio1, etapa durante la que Estados Unidos sustituye a España –guerras en Cuba y Filipinas- y obtuvo su proyección en el Pacífico, en el Caribe –en el que el uso de la fuerza estadounidense se notará en repetidas ocasiones- y en el Atlántico –con choques con el Imperio Británico, muy presente en el sur del continente americano-. Tras el Imperio, la Casa Blanca dio un giro sorprendente al implementar la Política de Buena Vecindad, por la que replegó sus tropas desplegadas en el área caribeña, renunció a ciertos privilegios y definió una política de no intervención absoluta en América Latina. Política que terminó con la Guerra Fría, durante la cual las dos superpotencias, Estados Unidos y Unión Soviética, establecieron zonas de influencia exclusivas en la que imponer su control. La condición de Latinoamérica como “patio trasero” de Estados Unidos nunca estuvo tan clara. Si bien, la Guerra Fría dotó de estabilidad al sistema internacional, durante 40 años estableció de manera inamovible, excepción hecha del breve período que supuso la presidencia Carter con la política de Derechos Humanos, la subordinación de toda América a las necesidades de seguridad de Estados Unidos. El contexto del enfrentamiento bipolar llevó a crear un esquema de seguridad y defensa lamentablemente inconcluso y fallido, porque priorizaba las necesidades globales estadounidenses y desatendía las de los demás países de la región. El sistema interamericano de defensa, conformado por el Tratado Interamericano Asistencia Recíproca (TIAR, firmado el 2 de septiembre de 1947) y la Junta Interamericana de Defensa (JID nacida en 1942) reflejaba el desequilibrio entre los actores del continente.
Como apunta el General Piuzzi Cabrera: “A diferencia de Europa, que contó con un mayor grado de institucionalización en materias de seguridad y defensa, además de una estabilidad democrática, en los países de América primó cierta ambigüedad, asumiendo que la seguridad hemisférica, cuando ella fuese requerida por el TIAR o mediante la OEA, se consolidaría siempre en un esquema donde la potencia eje, Estados Unidos, lideraría el esfuerzo principal”.
Así pues era natural que el TIAR naciese relegado al plano formal, porque nunca fue un instrumento igualitario y permitía a las naciones de Latinoamérica dejar los asuntos hemisféricos en manos de Estados Unidos. La demostración de la inoperancia y fracaso de este mecanismo estuvo marcado por la Guerra de las Malvinas.
Esa subordinación de los gobiernos latinoamericanos, aceptando que recaía sobre Estados Unidos la obligación de responderé a cualquier desafío, tuvo efectos en las Fuerzas Armadas, en áreas tan diversas como el retraso tecnológico y la pervivencia de una arcaica mentalidad militar3. Abriendo otro círculo vicioso, ya que a mayor distancia técnica y conceptual, menor disposición de Estados Unidos para cooperar con sus vecinos continentales. Las capacidades militares de Estados Unidos se habían distanciado tanto del resto de países americanos que el Pentágono no percibía aliados competentes para desarrollar misiones conjuntas –o siquiera tareas complementarias-.
Y esa es sin duda, una de las mayores rémoras actuales a la hora de plantear la cooperación continental en seguridad (no es de extrañar que el envío de asesores e instructores se aparte de cualquier colaboración; además de la venta de materiales bélicos).
Si la teoría y doctrina del Departamento de Defensa estadounidense se basaban en la implicación mundial de su país, los lineamientos de defensa de los países iberoamericanos se volcaron en escenarios cercanos, planteados en la noción de proximidad (conflictos fronterizos, diplomacia de tablero de damas, etc.)5. Este enfoque reducido y bipolar caló en todas las actitudes castrenses (desde el ethos militar hasta la estrategia).
La etapa que conocemos como el Consenso de Washington estuvo definida por la Globalización, el ejercicio de la hegemonía económica y el “poder blando”6; la modificación o el desarrollo de alguna nueva estructura de defensa hemisférica parecía innecesaria, y mientras la OTAN revisaba sus concepciones más arraigadas sobre su papel en la Posguerra Fría, en América Latina no se procedió de manera análoga a redefinir sus estructuras y doctrinas de defensa. El contexto animó al gobierno de Estados Unidos a reducir su nivel de implicación directa en el continente y cifrarlo todo a la diplomacia comercial. El resultado fue una gran incapacidad para comprender el creciente descontento en Iberoamérica7, que desembocaría en la aparición de gobiernos muy críticos con Estados Unidos y su papel en el orden internacional.
Por último, llegamos a la fase del denominado “Imperialismo democrático” (desde 2001 hasta 2008, poniendo esta fecha de cierre movidos más por las declaraciones del nuevo gobierno estadounidenses que porque se hayan realizado cambios claros), cuyos efectos son todavía materia de apasionados debates. Lo que sí podemos afirmar es que tras el 11 de septiembre se produjo una clara remilitarización. de la agenda de estadounidense10. Los asuntos de gobernabilidad, estabilidad democrática y económica casi desaparecieron. Tal es la distancia que los teóricos washingtonianos11 consideraron posible moldear un nuevo orden mundial sin ningún freno alguno al designio de la “república imperial”12. Tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 esa concepción unilateralista del orden internacional concentró los esfuerzos de los Estados Unidos en Oriente Medio13. Las campañas militares de Afganistán e Iraq acaparan la atención y los recursos de la hiperpotencia.
Actitud posible en la medida que los dos objetivos básicos de la política latinoamericana de Estados Unidos, a saber, preservación de la estabilidad y exclusión de actores extrarregionales14, se consideraron asegurados. El esfuerzo central de la Guerra contra el Terror en Iraq y Afganistán15 ha focalizado la atención de Washington absolutamente, perdiendo la oportunidad de ajustar su estrategia de acercamiento al hemisferio-con excepciones en los casos de Méjico, Colombia y Venezuela. Estados Unidos está malgastando la oportunidad de ejercer su teórico liderazgo.
Paralelamente los cambios que se sucedieron en el escenario internacional forzaron a las Fuerzas Armadas de Iberoamérica a adaptarse, a modernizarse. En este caso, los Estados latinoamericanos han seguido la estela trazada por Estados Unidos, que desde el año 2000 inició una profunda revisión de los planteamientos teóricos, operacionales y organizativos de sus Cuerpos Armados, buscando la combinación de mayor precisión, potencia y letalidad con una reducción del tamaño de los despliegues de hombres en el campo de batalla. Obviamente el diseño implementado por los estadounidenses se ajusta a sus capacidades y a las amenazas percibidas, del mismo modo que las revisiones emprendidas por los Altos Mandos iberoamericanos tienden a ajustarse a sus necesidades, eso sí, ahora contemplando hipótesis mucho más amplias.
Curiosamente el unilateralismo de la nueva concepción estratégica norteamericana, apoyada menos en instituciones multilaterales y en el derecho internacional que en coaliciones ad hoc, ha dejado mucho espacio abierto para las iniciativas latinoamericanas hasta el punto de que la oposición a los planes de Estados Unidos apenas tiene consecuencias, algo impensable durante la Guerra Fría. Es precisamente ese espacio el que Iberoamérica debe llenar y articular por medio de la integración para hacer presencia importante en el contexto internacional. Aún así, la brecha entre las capacidades de Estados Unidos y el resto del continente es ahora tan abrumadora, que ha conducido a una especie de subsidiaridad de las Fuerzas Armadas iberoamericanas respecto a las estadounidenses.
Sin embargo, en esta última etapa de la política estadounidense sus objetivos básicos de seguridad se han visto amenazados por errores propios y mala comprensión de las dinámicas del continente. La apertura de los mercados atrajo a países europeos y asiáticos a los mercados americanos. El potencial latinoamericano en exportación de energía, alimentos y materias primas, ha abierto la puerta a las fluidas relaciones con los miembros de la ASEAN y aún otros. El volumen de negocio que ha supuesto para las economías iberoamericanas las relaciones con China e India, en plena expansión económica, ha cristalizado pronto en las Cumbres Asia-Pacífico. Pero el peso de China no se limita al elemento comercial, su actividad diplomática en la región está siendo significativa para alcanzar importantes acuerdos con marcado contenido político (fundamentalmente en lo referido a su reclamación sobre Taiwan). La balanza comercial latinoamericana, hasta hace no tanto tiempo dependiente en exclusiva de Estados Unidos está cada vez más diversificada. Junto con Asia, la Unión Europea, a través de España y Portugal, tiene también una reseñable presencia en el “patio trasero” de Estados Unidos. Aunque la última ampliación hacia el Este de la UE haya reducido su nivel de interés hacia América Latina, las empresas, fundamentalmente las españolas, están muy afianzadas en los mercados latinoamericanos. Además también se han establecido las Cumbres Iberoamericanas de Jefes de Estado y de Gobierno que suponen un útil mecanismo de concertación política para el entendimiento y acercamiento entre los gobiernos. Además MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones están en negociaciones con la UE para formalizar algunos acuerdos de cooperación. Mientras Venezuela está intentando consolidar un eje de países “antiimperialistas” con Irán, Siria, Bielorrusia, Corea, China. Un eje de esta política es la compra de armamento, - principalmente a Rusia-, lo que está aumentando la influencia de estas potencias extrarregionales en el área, para disgusto de Estados Unidos.
Parece que por fin, la oportunidad anhelada para ir ganando cuotas de autonomía
en política internacional y de seguridad está llegando, sería bueno no recaer en la
tentación de construir mecanismos de integración y cooperación en Latinoamérica
contra Estados Unidos26, más bien al contrario, el margen de acción del Hemisferio
permite profundizar sus relaciones con Estados Unidos, desde una posición más
equilibrada que en el pasado, tratando que mediante una mejor implicación y
compromiso Washington rectifique su política hacia la región. Para empezar Obama ha prometido más diálogo… un buen primer paso, pero sólo un paso.
